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1. Auf dem Weg zur Städteordnung
1. 1 Die Kommunalverfassung im Rheinland von der Französischen Revolution bis zur Städteordnung
In Folge der Französischen Revolution annektierte Frankreich 1794 den linksrheinischen Teil der Rheinlande. In diesem Gebiet galt die französische Munizipalverfassung. Sie brachte die rechtliche Gleichstellung aller Staatsbürger. Auch gab es keine Unterschiede mehr zwischen Stadt und Land. Allerdings beseitigte sie auch fast jede Selbstständigkeit der Kommunen gegenüber dem zentralistischen Staat und machte sie zu abhängigen Organen der Staatsverwaltung. In den französisch beeinflussten Gebieten rechts des Rheins galten ähnliche Regelungen.
Als Ergebnis des Wiener Kongresses 1815 fielen zahlreiche unterschiedliche Territorien in den Rheinlanden an Preußen. Die Übergangsverwaltung unter dem Generalgouverneur Johann August Sack (1764-1831) mit Sitz in Aachen behielt das tradierte gleiche Kommunalverfassungsrecht für Stadt und Land bei. Die bisherigen „Maires“ nannten sich nun „Bürgermeister“. Deren Bürgermeistereien blieben Zusammenschlüsse von mehreren Einzelgemeinden in einem Kreisverband mit ihrer gemeinsamen Verwaltung. 1816 wurden die rheinischen Gebiete von einer ordentlichen preußischen Verwaltung mit Landräten, Regierungs- und Oberpräsidenten der beiden eingerichteten Provinzen übernommen. 1822 wurden die beiden Provinzen zusammengeschlossen. Die neue Provinz hieß ab 1830 „Rheinprovinz“. Im Unterschied zur französischen Verwaltung war die neue kollegialistische Ordnung Preußens deutlich schwerfälliger.
Die preußische Monarchie strebte nach einer zügigen Eingliederung ihrer westlichen Territorien in den Gesamtstaat. Durch die Übernahme des preußischen Rechtssystems und des Allgemeinen Landrechts am Rhein sollte eine einheitliche Rechtsordnung im Gesamtstaat wiederhergestellt werden. Unwissenheit und fehlendes Einfühlungsvermögen sorgten für überraschende Konflikte und hartnäckige Widerstände der „Halbfranzosen“ oder „französisierten Neu-Preußen“, wie die Rheinländer in Berlin bezeichnet wurden. Ursache waren eine Reihe gravierender Unterschiede der Rheinlande zum ostelbischen Altpreußen, die zu anhaltenden Spannungen mit der Berliner Zentralregierung führten. Die Rheinlande verfügten über das modernere Recht. Das linksrheinische Gebiet war fast 20 Jahre französisches Staatsgebiet gewesen und hatte das ganze Rechtssystem Frankreichs übernommen und schätzen gelernt. Auch die rechtsrheinischen Territorien waren als napoleonische Modellstaaten französisch geprägt. Die rheinische Bürgergesellschaft war von Eigeninitiative und Selbstorganisation bestimmt, in der der Adel eine geringe Rolle spielte und die staatlichen Institutionen weniger wichtig waren als in Altpreußen. Auch die kulturellen und religiösen Unterschiede zwischen dem wirtschaftlich fortgeschrittenen, katholischen Rheinland und dem agrarisch geprägten, evangelischen Altpreußen waren gravierend. Diese Spezifika des Rheinlandes und seiner Bevölkerung durch Lobbytätigkeit in Berlin energisch anzubringen und im Zweifel auch kein Blatt vor den Mund zu nehmen, war eine immer wiederkehrende Aufgabe der Provinz.
Vor allem wich die Organisation der rheinischen Kommunalverwaltung deutlich von der Preußischen Städteordnung von 1808 ab, welche die kommunale Selbstverwaltung der Städte einführte. Für die Landgemeinden gab es in ganz Preußen minderes Recht. Die preußische Staatsregierung wollte nun in der Rheinprovinz, offenbar ohne ausreichende Ortskenntnis, die preußische Städteordnung einführen. 1831 stellte sie die Städte vor die Wahl, entweder die Steinsche Städteordnung von 1808 oder die revidierte Ordnung von 1831 anzunehmen. Mehrheitlich lehnten die Städte beide Ordnungen mit dem Hinweis ab, ihre seit 30 Jahren bewährte Verfassung sei fortschrittlicher. Man wehrte sich gegen die Aufhebung des Gleichheitsgrundsatzes und fürchtete die Wiederbelebung der Stände und den Verlust der Organisation für die Landgemeinden. Auch von Berlin eingesetzte Regierungs- und Oberpräsidenten plädierten für den Erhalt des bisherigen Kommunalrechts. Die Einführung der preußischen Städteordnung scheiterte. Das bisherige französisch geprägte System der Verwaltung blieb in Grundzügen in Kraft. Nur in Aachen, Koblenz und Köln leiteten die Oberbürgermeister die Stadtverwaltungen unter der unmittelbaren Aufsicht der Regierungen, wobei die Polizeiverwaltung von einem getrennt agierenden Staatsbeamten geführt wurde. Das zähe Ringen um eine Gemeindeordnung, die die rheinischen Besonderheiten aufnahm, setzte sich in den folgenden Jahren fort. Entwürfe wurden nach Berlin geschickt. Die Revidierte Städteordnung für ganz Preußen vom 17.3.1831 wurde noch im Herbst desselben Jahres für Rheinland und Westfalen suspendiert.
Der Rheinische Provinziallandtag entwickelte sich zum Zentrum eines anhaltend hartnäckigen Widerstandes gegen eine Trennung von Stadt und Landgemeinden. König Friedrich Wilhelm IV. (1795-1840, König 1840-1861) gab nach. Die Gemeindeordnung für die Rheinprovinz vom 23.7.1845 galt ab 1846 für alle Städte und Landgemeinden gleichermaßen. Ausnahmen waren nur die Städte Wetzlar, Essen und Mülheim an der Ruhr. In Wetzlar galt bereits seit 1839 die Revidierte Städteordnung vom 17.3.1831. Essen und Mülheim an der Ruhr hatten für die Einführung der Revidierten Städteordnung optiert und erhielten sie im Jahr 1846. Für die Wahl der Gemeindevertretung wurde das Dreiklassenwahlrecht eingeführt.
Die Gemeindeordnung von 1845 war nicht einmal zwei Jahre in Kraft, als unter dem Einfluss der Revolution von 1848 die Gemeindeordnung vom 11.3.1850 die Privilegien des Grundbesitzes aufhob, die rheinische Bürgermeisterverfassung zugunsten eines Kollegiums als Gemeindevorstand beseitigte und den Gemeinden als Selbstverwaltungskörperschaften größere Kompetenzen zugestand. Einziges Unterscheidungsmerkmal war die Grenze von 1.500 Einwohnern.
Portrait Friedrich Wilhelm IV. von Preußen, Daguerreotypie von Hermann Biow, 1847.
Die Revolution von 1848 wurde zu einem Schockerlebnis für König Friedrich Wilhelm IV., den „Romantiker auf dem Thron“ (David Friedrich Strauß). Aus der großen Distanz von Berlin zum Rheinland nahm sie der hochkonservative Generaladjutant L. F. Leopold von Gerlach (1790-1861) als „Aktion der Rheinlande“ wahr, auf die nun die „Reaktion der alten Provinzen gegen sie“ folge.[1] Friedrich Wilhelm IV. hielt sogar einen Abfall der Rheinlande von Preußen für möglich, als Frankreich 1852 Kaiserreich wurde und Napoleon III. (1808-1873, Kaiser 1852-1870) die Regierung übernahm.
Nach der Überwindung der Revolution von 1848 war die Regierung von König Friedrich Wilhelm IV. auf eine Rekonstruktion der alten Ordnung bedacht. Im Dezember 1850 ernannte Friedrich Wilhelm IV. mit Otto T. Freiherr von Manteuffel (1805-1882) einen konservativen Karrierebeamten der preußischen Verwaltung zu seinem Ministerpräsidenten. Die Amtszeit Manteuffels von 1850 bis 1858 wurde zum „Jahrzehnt der Reaktion“. Die „Reaktion“ war der Versuch, den bürokratischen Obrigkeitsstaat wieder zu installieren und gegen alles Liberale und Revolutionäre abzuschotten. Manteuffel 1851: „Es soll entschieden mit der Revolution gebrochen werden!“.[2] Andererseits war er ein Verteidiger der vorhandenen Verhältnisse. Er wollte den Ausbau eines Staates, der sich auf Militär und Bürokratie stützte und die Domestizierung der Gesellschaft, die sich durch die Revolution und die Industrialisierung stark wandelte. Eine blinde Rückkehr zu den Verhältnissen im Vormärz wies er zurück. Es war eine „aufgeklärte Version des autoritären Konservatismus“.[3] Hiergegen sträubten sich die Hochkonservativen, die einen großen Einfluss auf den König hatten. Das Ergebnis war ein Mittelkurs. Im Mai 1851 wurden die anachronistischen Kreis-und Provinzialstände reaktiviert.
Die oktroyierte Verfassung Preußens vom 31.1.1850 manifestierte eine konstitutionelle Monarchie bis 1918. Sie war ein fragiler, aber Ruhe stiftender Kompromiss zwischen König, Adel und Bürgertum, der nicht aufgehoben werden sollte. Der Bruch mit der Revolution ließ sich elegant mit der Unterlassung von Ausführungsgesetzen und einfachen bürokratischen Mitteln ohne eine spektakuläre Totalrevision erreichen. Das wirkte sich auch auf die Kommunalpolitik aus: „[…] die kommunale Selbstverwaltung wurde von den Bezirksregierungen, oft ohne gesetzliche Grundlage, nach freiem Ermessen reguliert“.[4] Die in Artikel 105 der Verfassung von 1850 garantierte Selbstverwaltung der Städte und Gemeinden sowie der höheren Kommunalverbände wurde mit dem Gesetz vom 24.5.1853 aufgehoben. Aus dem Rheinland gab es zahlreiche Proteste. Ihr prominentester Unterstützer war Kronprinz Wilhelm (1797-1888, Regentschaft ab 1858, König Wilhelm I. 1861-1888 und Kaiser ab 1871), der das Rheinland als Militärgouverneur in Koblenz (1850-1858) kennen gelernt hatte. Er befürchtete Nachteile für die Rheinprovinz. In einer Übergangszeit von drei Jahren waren mehrere parallele Kommunalverfassungen in Kraft.
Neues Recht beseitigte keineswegs altes restlos. Auch die Verwaltungsreform in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts tat es nicht, obwohl das Landesverwaltungsgesetz und das Zuständigkeitsgesetz von 1883 für eine gewisse Vereinheitlichung sorgten. Altes Recht wie zum Beispiel das Allgemeine Landrecht von 1794 wurde sogar noch in der Weimarer Republik angewendet. In Preußen galten sechs verschiedene Städteordnungen: östliche Provinzen, Schleswig-Holstein, Westfalen, Rheinprovinz, Hannover, Hessen-Nassau sowie die besondere Verfassung Frankfurts am Main und das besondere Städterecht in Hinterpommern und auf Rügen.
Lithographie Otto Theodor von Manteuffel, zur Zeit der Abbildung Minister des Inneren von Preußen, vor 1851.
Aber nicht nur die Verfassungsfragen boten Konfliktstoff. Aus rheinisch-provinzieller Sicht war die preußische Personalpolitik ein großes Ärgernis. Durch eine gezielte Besetzung höherer Verwaltungsstellen durch konservative Auswärtige versuchte die Berliner Regierung ihre Herrschaft zu sichern. Ihr waren die politische Loyalität und in Preußen erworbene Verwaltungserfahrung wichtiger als die Herkunft und Kenntnisse aus dem Rheinland. Beispielhaft ist die Ernennung des erzkonservativen pommerschen Landrats Hans H. von Kleist-Retzow (1814-1892) als Nachfolger des liberalen Oberpräsidenten Rudolf L. C. von Auerswald (1795-1866) im Jahr 1851.
1.2 Die Auseinandersetzungen um die Kommunalverfassung in der Rheinprovinz
Das Ringen um die Kommunalverfassung blieb weiterhin eine Prinzipienfrage. Die avisierte Trennung der Ordnungen für Stadt und Landgemeinden war ein Stück der Bewältigung der Revolution. Im Januar 1853 traf sich auf Initiative des Oberbürgermeisters von Köln ein illusterer Kreis von großen Städten, um die Gegenwehr zu organisieren.
Die Argumente gegen eine Trennung von Stadt und Land wurden immer wieder vorgetragen. In beiden Kammern des preußischen Landtags versuchten liberale und katholische Abgeordnete, das Vorhaben der königlichen Regierung zu verhindern. Katholische Abgeordnete richteten eine gemeinsame Petition an den König. Die rheinischen Städte und Gemeinden schickten eine Fülle von Eingaben gegen den Gesetzentwurf. Noch wenige Tage vor dem In-Kraft-Treten der Städteordnung richtete die Kölner Stadtvertretung einen Appell an den Monarchen. Die Trierer Petition von Ende März 1856 wies darauf hin, dass seit fast 25 Jahren die Rheinlande gegen die preußische Kommunalverfassung opponierten.
Nicht nur zwischen der Provinz im Westen und der Zentrale in Berlin entstand eine anhaltende Kontroverse um die Kommunalordnung. Auch im Staatsministerium und im preußischen Kronrat gab es zähe Diskussionen über mehrere Jahre. In den Schlussberatungen im Kronrat am 10.5.1856 plädierte Innenminister Ferdinand O. W. H. von Westphalen (1799-1876) für die Wiedereinführung der Gemeindeordnung von 1845. 1856 forderte im preußischen Herrenhaus der Fraktionsführer der Hochkonservativen, Friedrich Julius Stahl (1802-1860), dass am Rhein endlich „das Band zu der Französischen Revolution“ zu zerschneiden sei.[5] Der rheinische Oberpräsident von Kleist-Retzow fiel dem starken Wunsch des Rheinischen Provinziallandtags nach einer einheitlichen Gemeindeverfassung in den Rücken und betonte die Trennung von Stadt und Land. Endlich unterzeichnete Friedrich Wilhelm IV. zwei getrennte Ordnungen für die Städte und die Landgemeinden im Rheinland, wobei die Verfassung für die Landgemeinden weitgehend der alten Gemeindeordnung von 1845 entsprach. Die Ordnung für die Landgemeinden galt dort, wo die Städteordnung nicht zum Zuge kam. Darunter befanden sich auch die Städte Angermund, Baumholder, Bendorf, Brühl, Ehrenbreitstein, Geilenkirchen und Grevenbroich. Aber es gab ein wichtiges Zugeständnis: Auf Antrag konnten alle 124 Städte im Rheinischen Provinziallandtag die Städteordnung verliehen bekommen, und nicht - wie ursprünglich vorgesehen - nur die mit mehr als 10.000 Einwohnern. Sie schieden dann aus dem Bürgermeistereiverband aus. Hiervon machte eine große Zahl von Gemeinden Gebrauch. Die Gruppe der Städte ohne Städteordnung entsprach derjenigen von 1845. Ausnahme war Brühl, das 1910 die Städteordnung erhielt.
Mit der eingetretenen Lage mochten sich rheinischen Gemeinden dennoch nicht abfinden und versuchten weiterhin Änderungen zu erwirken. Im August 1860 forderten die Bürgermeister der größeren rheinischen Städte nachdrücklich die kommunale Selbständigkeit in der Gemeindeverwaltung.
2. Die „Städte-Ordnung für die Rheinprovinz“ vom 15.5.1856
2.1 Geltungsbereich und Staatsaufsicht
Die Städteordnung galt ab ihrer Verkündigung am 13.6.1856 grundsätzlich für die Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern, die im Rheinischen Provinziallandtag im Stand der Städte vertreten waren. Darunter fielen Aachen, Barmen, Bonn, Düsseldorf, Elberfeld, Eupen, Köln, Krefeld, Kreuznach, Langenberg mit Hardenberg, Neuss, Remscheid, Trier, Viersen und Wesel. Hinzu kamen ein Jahr später Duisburg und Koblenz. Die Städteordnung war auch die Verfassung von Städten mit einer niedrigeren Einwohnerzahl, wenn in ihnen die revidierte Städteordnung vom 17.3.1831 galt, als die Gemeindeordnung vom 11.3.1850 in Kraft trat. Dies traf auf Wetzlar, Essen und Mülheim an der Ruhr zu. Die Städteordnung wies die Städte den Korporationen mit dem Recht auf Selbstverwaltung mit Satzungsrecht zu und damit den gesellschaftlichen und nicht den staatlichen Organisationsformen. Das Verständnis der Kommunen als öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaften, das heute gängig ist, entwickelte sich erst sehr langsam. Mit der Selbstverwaltung war zugleich eine abgestufte Kommunalaufsicht des Staates verbunden. Die Städte mit mehr als 10.000 Einwohnern unterstanden der Staatsaufsicht durch die Regierung des Regierungsbezirks. Die Staatsaufsicht über die übrigen Städte lag in der ersten Instanz beim Landrat des Kreises und in der zweiten Instanz bei der Regierung. Die Staatsaufsicht war auch Beschwerdeinstanz.
Die rheinische Städteordnung selbst erfuhr formaljuristisch keine wesentlichen Änderungen. Spätere kommunalpolitisch wirksame Gesetze wie die Ordnungen für die Landgemeinden, Kreise und Provinz, das Landesverwaltungs- und das Zuständigkeitsgesetz tangierten aber auch den Kreis der Kommunen unter der Städteordnung und ihren Aufgabenbereich. Einen „Stand der Städte“ im Provinziallandtag gab es dann nicht mehr. Die Beschränkung der Städteordnung auf die Städte im Provinziallandtag wurde aufgehoben.
2.2 Der Bürgermeister
Kompetenzen
Im Unterschied zu den übrigen Teilen Preußens sah die Städteordnung für die Rheinprovinz einen monokratischen Stadtvorstand durch den Bürgermeister als Regelfall vor. Mit Genehmigung der Kommunalaufsicht der Regierung konnten Städte den kollegialen Stadtvorstand als „Magistrat“ einführen. Von dieser Option machten nur die Städte Mülheim an der Ruhr, Rheinberg, Werden, Wetzlar und Wülfrath Gebrauch. Allerdings wurden alle diese Entscheidungen im Laufe der nächsten Jahre zugunsten der Bürgermeisterverfassung zurückgenommen.
In der „Rheinischen Bürgermeisterverfassung“ wurde der Bürgermeister zum dominanten Organ der städtischen Verwaltung. Er trat an die Stelle des Magistrats in Preußen. Der Bürgermeister war „Ortsobrigkeit“ und Gemeindeverwaltungsbehörde“. Er leitete die Stadtverwaltung und die städtischen Betriebe einschließlich Finanzen und Vermögen. Dazu hatte er die Anweisungen der Staatsbehörden auszuführen und war die Ortspolizei nach dem Polizeiverwaltungsgesetz von 1850. Große Städte wurden in Ortsbezirke mit je einen Bezirksvorsteher als Organ des Bürgermeisters eingeteilt. Unter dem Bürgermeister leiteten Beigeordnete als Hilfsbeamte ihre zugewiesenen Dezernate. Der Bürgermeister konnte jederzeit in die Geschäftsbereiche der Beigeordneten eingreifen. Gegenüber der Stadtverordnetenversammlung war der Bürgermeister berichtspflichtig. Dort hatte der Bürgermeister den Vorsitz mit Stimmrecht. Er besaß das Recht, Beschlüsse der Stadtverordneten zu beanstanden. Damit wurde der Bürgermeister zur entscheidenden Schaltstelle für alle Angelegenheiten der kommunalen Selbstverwaltung.
Das Wahlrecht
Bürgermeister und Beigeordnete wurden von der Stadtverordnetenversammlung gewählt. Die Wahlzeit des Bürgermeisters und der besoldeten Beigeordneten betrug in der Regel zwölf Jahre, auf besonderen Beschluss auch Lebenszeit. Ehrenamtliche Beigeordnete wurden auf sechs Jahre gewählt. Eine umfangreiche Unvereinbarkeitsregel sollte die gleichzeitige Mitgliedschaft von Verwandten in der Verwaltungsleitung verhindern. Die Gewählten in Städten über 10.000 Einwohnern bedurften zu ihrer Amtsübernahme der Bestätigung durch den König, die übrigen durch die Regierung des Regierungsbezirks.
2.3 Die Stadtverordnetenversammlung
Kompetenzen
Die Gemeindevertretung in den Städten war grundsätzlich allzuständig für Beschlussfassungen der Selbstverwaltung einschließlich Satzungen (Ortsstatuten) durch die Mehrheit ihrer Mitglieder, wenn das Entscheidungsrecht nicht enumerativ dem Bürgermeister zustand. Sie kontrollierte die Verwaltungsarbeit en gros und en détail ohne selbst sie auszuführen. Vermögensrechtlich relevante Entscheidungen und Steuerbeschlüsse mit Mehrbelastungen bedurften der Genehmigung durch die Staatsaufsicht der Regierung. Die Staatsaufsicht konnte Zwangsmittel und Ersatzvornahmen anordnen, wenn die Stadtverordneten nicht ihren Pflichten nachkamen. Auf Antrag des Staatsministeriums konnte die Stadtvertretung durch königliche Verordnung aufgelöst und eine Neuwahl angeordnet werden.
Das Wahlrecht
Die Städteordnung stellte auf den Einwohner im Stadtgebiet ab. Das Bürgerrecht erhielt jeder Preuße ab 24 Jahre, der seit einem Jahr Einwohner war, keine Armenfürsorge aus öffentlichen Mitteln erhielt, die kommunalen Abgaben zahlte und entweder ein Wohnhaus im Stadtgebiet besaß oder einen Mindeststeuerbetrag leistete. Mit ihm war das aktive und passive Wahlrecht für Männer verbunden. Die Gemeindevertretung wurde für sechs Jahre nach dem Dreiklassenwahlrecht bestimmt, wobei alle zwei Jahre ein Drittel ausschied. Die Stimmabgabe erfolgte durch öffentliche mündliche Erklärung vor dem Wahlvorstand. Die Stimmberechtigten wurden in drei Steuerklassen eingeteilt. Maßstab war das Einkommen beziehungsweise die Leistung direkter Staatssteuern. Je ein Drittel der Beträge bildete eine Klasse für die Wahl der Stadtverordneten. In der höchsten Klasse gab es deshalb nur ganz wenige Wahlberechtigte zur Wahl ihrer speziellen Stadtverordneten (in Preußen 1849 fast 5 Prozent). Die zweite Klasse umfasste ebenfalls nur eine Minderheit (in Preußen 1849 rund 13 Prozent). In der dritten Klasse fand sich die weitaus größte Mehrheit (in Preußen 1849 fast 83 Prozent). Wenigstens die Hälfte der zu wählenden Stadtverordneten mussten Hausbesitzer sein. Gewählt war, wer im ersten Wahlgang mehr als die Hälfte der abgegebenen Stimmen erhielt. Wurde dieses Ergebnis nicht erreicht, war ein zweiter Wahlgang erforderlich. Für die Wählbarkeit gab es Regeln der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat und von Mandaten zwischen Verwandten. Im Ergebnis entstand eine plutokratische Zusammensetzung der Gemeindevertretungen aus Vermögenden, Industriellen und Grundbesitzern. Sie entsprach der neuen Macht der wachsenden Wirtschaft. Es war ein vorprogrammierter „Sieg des Besitzes“.[6] Diese völlig verzerrte Repräsentanz der städtischen Bevölkerung blieb grundsätzlich bis zum Zusammenbruch der Monarchie 1918 bestehen.
2.4 Hilfsorgane der städtischen Verwaltung
Die innerstädtische Machtverteilung war keineswegs nur auf die beiden Verfassungsorgane Bürgermeister und Stadtverordnetenversammlung beschränkt. Weitere Hilfsgremien nach der Städteordnung wie Deputationen, Ausschüsse und Kommissionen erledigten Verwaltungsaufgaben und formten Entscheidungen für die Stadtvertretung vor. Sie tagten unter dem Vorsitz des Bürgermeisters oder eines Beigeordneten. Ihnen konnten außer den Stadtverordneten auch zugewählte Bürger angehören.
2.5. Ein Resümee
Die Städteordnung für die Rheinprovinz von 1856 war ein Kind der Reaktionszeit unter König Friedrich Wilhelm IV. und Ministerpräsident Manteuffel. Obwohl die Kräfte der Reaktion die Trennung von Stadt und Land wie im übrigen Preußen durchsetzen konnten, erweisen sich Teile ihrer Konstruktion als Zugeständnis an die Besonderheiten der Rheinlande aus französischer Vergangenheit. Niemand im Rheinland wollte sich auf Dauer mit einer Magistratsverfassung beschäftigen. Mit ihrer eindeutigen Machtzuweisung zwischen Bürgermeister und Stadtverordneten erwies sich die „Rheinische Bürgermeisterverfassung“ als genügend flexibel und tragfähig. Die Grundzüge der Gemeindeordnung von 1845 fanden sich in der neuen Gemeindeordnung für die Landgemeinden, die zum selben Zeitpunkt wie die Städteordnung in Kraft trat.
Für den nördlichen Teil der Rheinprovinz mit einer starken Industrialisierung, dem großflächigen Steinkohlenbergbau und einem großen Wachstum der Bevölkerung an Rhein und Ruhr wirkte die Teilung der Kommunalverfassung zwischen Landgemeinden und Städten anachronistisch. Hier gingen die besiedelten Gebiete der Kommunen immer mehr ineinander über. Vielfach wucherten Gemeinden zu großen, unförmigen Industriedörfern. Das rasante Wachstum von landkreisangehörigen Dörfern und Kleinstädten hatte in den Industrieregionen eine Vielzahl von Ausgliederungen aus dem Machtbereich der Landräte zur Folge. Es trat ein Bedeutungsverlust der Landkreise im nördlichen Rheinland zugunsten der Stadtkreise ein, den die ländlichen Verhältnisse im südlichen Rheinland nicht kannten. Die Stadtkreise erhielten langfristig immer größere Gebiete des Umlands durch Eingemeindungen. In diesen Stadtkreisen, die aus nur einer Kommune bestanden, trat an die Stelle des Landrats der Oberbürgermeister. Durch die Vermehrung der Stadtkreise, das Wachstum der Bevölkerung in den Städten und die Vergrößerungen der städtischen Gebiete stieg die Bedeutung der Städteordnung von 1856 für das Rheinland stark an.
Die umwälzenden Veränderungen in Wirtschaft und Gesellschaft führten zu einer qualitativen und quantitativen Ausweitung der Aufgaben der städtischen Verwaltungen. In den größeren Städten reichte es zwangsläufig nicht aus, dass der Bürgermeister sein Amt ehrenamtlich ausübte. Vielmehr wurden professionelle Verwaltungsfachleute in die Schlüsselstellen als Bürgermeister und Beigeordnete gebracht. Für entscheidungsfreudige, versierte Oberbürgermeister der großen rheinischen Städte bot die „Rheinische Bürgermeisterverfassung“ einen außerordentlichen Gestaltungsspielraum, um „ihre“ Städte im Wettbewerb mit ihren Nachbarn voranzutreiben. Wer bei der Lösung kommunalpolitischer Fragen erfolgreich war, konnte auf eine anerkennende Wahrnehmung an höherer Stelle in Berlin oder einen Karrieresprung hoffen. Die Verwaltungsjuristen hatten in den rheinischen Großstädten eine Organisation zu managen, deren Umfang das Niveau eines Staatsministers erreichte. Entsprechend waren auch die Besoldungen für die Wahlbeamten festgelegt. Es entwickelte sich die „typische“ Laufbahn eines leitenden kommunalen Verwaltungsbeamten vom Assessor über eine Beigeordnete- und Bürgermeisterstelle in einer kleineren Stadt zum herausragenden Amt des Oberbürgermeisters in einer rheinischen Großstadt ab 100.000 Einwohnern.
Das kommunale Wahlrecht erwies sich als Stütze der tragenden gesellschaftlichen Schicht und Stabilisator der konservativen Herrschaft in Preußen bis 1918. Das Dreiklassenwahlrecht „war nicht altmodisch konservativ, sondern nach dem bourgeoisen Prinzip der Steuerleistung. Aber es war unzeitgemäßer als das Zensuswahlrecht, denn es schuf eine neue, unbürgerliche Privilegienordnung“[7] in den Städten, die Einfluss auf die Gestaltung der Städte nahm.
3. Die Städteordnung in der Weimarer Demokratie
3.1 Der fundamentale Wandel der kommunalen Verfassungswirklichkeit
Die Revolution und der Sturz der preußischen Monarchie im November 1918 stellten auch die Kommunalverfassung für die rheinischen Städte zur Disposition. Arbeiter- und Soldatenräte nach dem Vorbild der russischen Kommunisten traten neben die plutokratischen Stadtvertretungen. Hier zeigten sich die hauptberuflichen Bürgermeister und Oberbürgermeister als Amtsinhaber mit einem guten Gespür für die tatsächliche Machtverteilung. Sie verstanden es, die ahnungslosen Revolutionäre in die Leitung der Stadtverwaltungen einzubinden. Unterstützung erhielten die Bürgermeister durch die Selbstverwaltungsgarantien in den republikanischen Verfassungen (Art. 127 Weimarer Reichsverfassung 1919, Art. 70 Verfassung des Freistaates Preußen 1920). Weniger einfach war für sie die Konfrontation der deutschen Kommunalverwaltungen mit den Besatzungstruppen der alliierten Sieger des Ersten Weltkriegs. Wer der Besatzungsmacht nicht passte, wurde kurzerhand aus dem Amt entfernt und ausgewiesen. Im allgemeinen Durcheinander der öffentlichen Verwaltung im besetzten Rheinland nahmen die Bürgermeister Kompetenzen in Anspruch, soweit sie von anderen Stellen nicht hinterfragt werden konnten. Hierzu gehörte unter anderem die Herausgabe von Notgeld in der Hyperinflation. Ihrer Improvisationskunst und Entscheidungsfreude kam die Machtfülle aus der Städteordnung sehr entgegen.
Dagegen musste sich die Repräsentanz der Bürger faktisch neu erfinden. Das Dreiklassenwahlrecht für Männer wurde durch die linke preußische Regierung 1918/1919 abgeschafft. An seine Stelle trat das geheime und gleiche aktive und passive Wahlrecht für alle Frauen und Männer. Das Vordringen der politischen Parteien im 19. Jahrhundert erreichte nun einen Höhepunkt. In den Stadtverordnetenversammlungen führte es zu einer starken „Parlamentarisierung“. Die Parteien standen in der Versuchung, sich einen permanenten Wahlkampf vor Ort zu leisten, ohne die Verantwortung für unpopuläre Entscheidungen in der Kommunalpolitik zu übernehmen.
In den Krisenzeiten der Republik bewirkten die Vorgaben der Städteordnung Stabilität der politischen Entscheidungsfindung, die jedoch weitgehend in der Hand der Bürgermeister lag. Sie ging ganz auf Kosten der Stadtvertretungen. Auch entstanden immer mehr Nebenmachtzentren, die nicht in der Kommunalverfassung vorgesehen waren und sich weitgehend der Kontrolle der Stadtverordneten entzogen. Zu erwähnen sind beispielhaft die bereits vor dem Ersten Weltkrieg einsetzende Lobbyarbeit der kommunalen Spitzenverbände, die Koordination der Verwaltungspraxis in informellen Gremien, die Zweckverbände für ausgelagerte spezielle kommunale Aufgaben und die Finanz- und Wirtschaftspolitik via Sparkassen und städtische Unternehmen. Bereits während der Staats- und Wirtschaftskrise in den letzten Jahren der Weimarer Republik wurden die wesentlichen Gestaltungselemente der kommunalen Selbstverwaltung der Städte im Rheinland ausgehöhlt. Ein großer Teil der Städte geriet in einen finanziellen Notstand wegen der wegbrechenden Einnahmen und der rasant steigenden Ausgaben für die soziale Fürsorge durch die Erwerbslosigkeit. Das Gefüge kommunaler Selbstverwaltung in Preußen verformte sich zu einer Herrschaft der Bürokratie der Stadt und der staatlichen Kommunalaufsicht, da immer mehr Notverordnungen des Reiches und der preußischen Staatsregierung Vorgaben machten. Im Ergebnis wurden fast alle Gestaltungsspielräume aufgehoben. Unter dem Druck der Staats- und Wirtschaftskrise am Ende der Republik schien die „Rheinische Bürgermeisterverfassung“ nicht mehr richtig zu funktionieren.
3.2 Ein Resümee
„Als Alternative zur Magistratsverfassung hat die rheinische Bürgermeisterverfassung bei der Frage nach der besten Organisation der städtischen Verwaltung in Preußen bis zum Ende der Weimarer Republik zur Diskussion gestanden. Ihre Befürworter – diese waren außerhalb des Geltungsbereiches der Bürgermeisterverfassung zunehmend unter den Oberbürgermeistern zu finden – schätzten an ihr die Zusammenfassung der gesamten Verwaltung in einer Hand, ihre dadurch erzielte größere Beweglichkeit und Anpassungsfähigkeit sowie die institutionelle Verbindung zwischen Exekutive und Vertretungskörperschaft, die eine einheitliche Kommunalpolitik besser zu gewährleisten schien.
Ihre Gegner bezweifelten, daß die Verwaltung einer großen Stadt von einer Person allein noch hinreichend überblickt werden könnte, oder befürchteten, daß energische Persönlichkeiten, wie man sie sich an der Spitze einer Großstadtverwaltung grundsätzlich wünschte, sich zu stark vom Willen der Allgemeinheit zu emanzipieren vermöchten. Viele sahen in zwei gleichberechtigt nebeneinander stehenden Beschlußorganen (Stadtverordnetenversammlung und Magistrat) eine Garantie für besser überlegte Entscheidungen. Dagegen wurde allerdings während der Weimarer Republik verstärkt eingewandt, daß es sich mit demokratischen Prinzipien nicht vertrage, wenn die Beschlüsse der Vertretungskörperschaft von der Zustimmung eines weiteren Organes abhängig wären“.[8]
4. Das formale Ende der Städteordnung und die Gemeindeordnung im Nationalsozialismus
Die Machtübernahme der Nationalsozialisten in Preußen im Frühjahr 1933 führte nicht nur zu einer Infiltration der städtischen Verwaltungen mit Parteigenossen, sondern auch zu einer schrittweisen Umformung der Kommunalverfassung. Am 15.12.1933 wurde die Rheinische Städteordnung von 1856 durch die Preußische Gemeindeordnung ersetzt, die einheitlich für Stadt und Land galt und das zersplitterte Kommunalverfassungsrecht vereinheitlichte. Die Grundzüge der preußischen Gemeindeordnung wurden in die reichsweit gültige Deutsche Gemeindeordnung von 1935 übernommen. „Deren autoritäre Struktur wurzelte in Verwaltungskonzeptionen der späten Weimarer Republik“ (Wolfgang R. Krabbe). Allerdings wurden sie an einer entscheidenden Stelle modifiziert: Die Organe der Kommunalverfassung wurden In der Ein-Partei-Diktatur von den Funktionären der parallelen NSDAP-Parteiorganisation dirigiert.
5. Ein Ausblick auf die Zeit nach 1945
Ab 1945 setzten die westlichen Besatzungsmächte ihre jeweiligen Vorstellungen einer Kommunalverfassung in den Bundesländern um. In Nordrhein-Westfalen wurde unter britischem Einfluss eine Doppelspitze aus einem ehrenamtlichen Bürgermeister als Vorsitzender des Rates und einem hauptamtlichen Stadtdirektor als Verwaltungschef eingeführt. Allerdings wurden angebliche Unzulänglichkeiten dieser Ordnung der kommunalen Selbstverwaltung diskutiert und als attraktive Alternative eine Bürgermeisterverfassung angeführt, die ohnehin mehr der rheinischen Tradition entspräche.
Durch die Änderung der Gemeindeordnung im Jahr 1994 in Nordrhein-Westfalen wurde die Doppelspitze zugunsten eines starken hauptamtlichen Bürgermeisters abgelöst, der direkt von den Bürgern gewählt wird. Er leitet die Verwaltung und führt den Vorsitz im Rat. Damit ähnelt die Kommunalverfassung im 21. Jahrhundert wieder mehr der Rheinischen Städteordnung von 1856, diesmal allerdings gültig ohne Unterschied zwischen Stadt und Land.
Quellen
Gedruckte Quellen zum Kommunalverfassungsrecht der Rheinprovinz
Die Protokolle des Preußischen Staatsministeriums 1817-1934/38, Acta Borussica N. F. 1. Reihe, Bände 4/1 u. 4/2: 30. März 1848 bis 27. Oktober 1858, bearb. von Bärbel Holtz, hg. v. der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften, Hildesheim, Zürich, New York 2003.
Quellen zum modernen Gemeindeverfassungsrecht in Deutschland, bearb. v. Christian Engeli u. Wolfgang Haus, Stuttgart [u.a.] 1975.
Städte-Ordnung für die Rheinprovinz vom 15. Mai 1856, in: Gesetz-Sammlung für die Königlichen Preussischen Staaten, 1856, S. 406.
Literatur (Auswahl)
Bär, Max, Die Behördenverfassung der Rheinprovinz seit 1815, Bonn 1919, Nachdruck 1965, S. 271-289. [Überblick am Ende der Monarchie].
Herres, Jürgen/Holtz, Bärbel, Rheinland und Westfalen als preußische Provinzen (1814-1888), in: Mölich, Georg/Veltzke, Veit/Walter, Bernd (Hg.), Rheinland, Westfalen und Preußen. Eine Beziehungsgeschichte, Münster 2011, S. 113-208.
Krabbe, Wolfgang R., Kommunale Selbstverwaltung, in: Nordrhein-Westfalen. Landesgeschichte im Lexikon, Redaktion: Anselm Faust, Düsseldorf 1993, S. 222-226.
Nipperdey, Thomas, Deutsche Geschichte 1800-1866. Bürgerwelt und starker Staat, München, Sonderausgabe 1998.
Ribhegge, Wilhelm, Preußen im Westen. Kampf um den Parlamentarismus in Rheinland und Westfalen 1789-1947, Münster 2008.
Rüfner, Wolfgang, Die Entwicklung der Verwaltung in den Bundesstaaten. Preußen, in: Jeserich, Kurt G. A./Pohl, Hans/von Unruh, Georg-Christoph (Hg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Band 3: Das Deutsche Reich bis zum Ende der Monarchie, Stuttgart 1984, S. 678-714.
Schulze, Hagen, Preußen von 1850 bis 1871. Verfassungsstaat und Reichsgründung, in: Handbuch der preußischen Geschichte, hg. v. Otto Büsch, Band 2: Das 19. Jahrhundert und große Themen der Geschichte Preußens, Berlin 1992, S. 293-370.
Stier-Somlo, Fritz, Handbuch des kommunalen Verfassungsrechts in Preußen, Mannheim, Berlin, Leipzig, 2. Auflage 1928 [systematischer Überblick in der Mitte der Weimarer Republik].
Wehler, Hans-Ulrich, Deutsche Gesellschaftsgeschichte , Band 3: Von der „Deutschen Doppelrevolution“ bis zum Beginn des Ersten Weltkrieges 1849-1914, München, Studienausgabe 2008.
Wensky, Margret (Hg.): Preußen und die rheinischen Städte, Köln 1994.
Online
Herres, Jürgen, Zwischen Revolution und Reichsgründung – Durchbruch zur Industrialisierung (1848–1871), in: Portal Rheinische Geschichte. [Online]
Portrait Hans Hugo von Kleist-Retzow (1814-1892), vor 1892.
Bitte geben Sie beim Zitieren dieses Beitrags die exakte URL und das Datum Ihres Besuchs dieser Online-Adresse an.
Weiß, Lothar, Die Städteordnung für die Rheinprovinz von 1856, in: Internetportal Rheinische Geschichte, abgerufen unter: https://rheinische-geschichte.lvr.de/Epochen-und-Themen/Themen/die-staedteordnung-fuer-die-rheinprovinz-von-1856/DE-2086/lido/57d12a0fa9d3c7.81052230 (abgerufen am 19.04.2024)
